skattepolitik

Opkrævning af skatter og afgifter har ud over at skaffe et provenu til det offentlige flere formål. Sammen med den offentlige udgiftspolitik er skattepolitikken afgørende for, hvordan det offentlige omfordeler indkomst og forbrugsmuligheder mellem forskellige grupper i befolkningen. Følges nytteprincippet, opnås ingen omfordeling, hvilket derimod er tilfældet under offerprincippet.

Progressive indkomstskatter (se progressiv skat) og høje afgifter på luksusvarer er eksempler på elementer i skattepolitikken, der kan bidrage til udligning af indkomster og forbrugsmuligheder. Imidlertid er fordelingsvirkningerne af en skat ofte anderledes end den umiddelbare fordeling af selve skattebetalingen, idet skatter påvirker priserne på varer og produktionsfaktorer.

Derved er det fx muligt, at nogle får en realindkomstnedgang som følge af prisændringerne, selvom de ikke er pålagt en del af den direkte skattebetaling (se incidens). I visse tilfælde er det derudover et vigtigt mål at påvirke adfærden hos forbrugere eller virksomheder i en bestemt retning. Fx har såkaldt grønne afgifter til formål at opnå en mere miljøvenlig adfærd.

Ved udformning af skattepolitikken må der tillige tages hensyn til en række begrænsninger. En selvfølgelig, men vigtig begrænsning er, at skattegrundlaget for hver af de forskellige skatteformer for den enkelte skatteyder skal kunne opgøres eller kontrolleres af myndighederne med en rimelig grad af sikkerhed.

I praksis kan som regel kun markedsmæssige transaktioner (og endda ikke alle) observeres af myndighederne. Derfor er den indkomst, der erhverves gennem sådanne transaktioner, et brugbart, men ikke et ideelt skattegrundlag. Frynsegoder, sort arbejde (se sort økonomi), værdien af eget arbejde, fortjeneste ved salg af private værdigenstande o.l. er indkomstformer, som det er vanskeligt eller ligefrem umuligt at opgøre og kontrollere.

En anden begrænsning er ønsket om, at ens tilfælde skal behandles ens (horisontal lighed), fordi det opleves som uretfærdigt, hvis to skatteydere med i øvrigt ens forhold ikke pålignes samme skat. Der er ikke nogen objektiv definition af, hvad der i øvrigt betragtes som værende ens forhold. Det fastlægges ud fra moralske og politiske overvejelser som en del af retfærdighedsbegrebet.

En tredje begrænsning for udformningen af skattepolitikken er, at skatter giver skatteyderne en tilskyndelse til at begrænse omfanget af de aktiviteter, der indgår i det valgte skattegrundlag. Derfor vil skattegrundlaget være lavere, jo højere skatten er. Jo mere følsomt skattegrundlaget er, jo stærkere begrænses det samlede provenu, der kan opnås gennem den pågældende skat.

En væsentlig opgave for økonomiske analyser af skattepolitikken er derfor at søge at fastlægge, hvor følsomt skattegrundlaget reagerer på ændringer i skattesatserne. Skatter på jord og fast ejendom samt personlig indkomst er eksempler på skatter med en relativt begrænset følsomhed. I et åbent samfund kan skatterne dog altid undviges ved emigration.

En sidste begrænsning, der indgår i økonomiske analyser af skattepolitik, er, at nedgangen i borgernes levestandard som følge af en given skattebetaling er større end skatteprovenuet. Denne forskel er udtryk for et velfærdstab, ofte omtalt som forvridningsomkostningerne eller dødvægtstabet, som ingen har glæde af. Det opstår, fordi skatter uundgåeligt giver borgerne en tilskyndelse til at ændre adfærd i en utilsigtet og uønskelig retning; fx giver vareskatter, der er højere end i nabolandene, en tilskyndelse til grænsehandel.

På den måde undgår borgerne noget af den indenlandske varebeskatning, men til gengæld får de andre omkostninger i form af tid og transportudgifter. Herved påføres samfundet et resursespild i form af unødvendige transportomkostninger. Tilsvarende indebærer indkomstskatten en tilskyndelse til gør det selv-arbejde i stedet for at lade professionelt uddannede udføre fx reparations- og vedligeholdelsesarbejde.

Dermed udnyttes fordelene ved en arbejdsdeling, hvor den enkelte beskæftiges med det, vedkommende er bedst til, ikke fuldt ud. Uden skattens forvridende effekt på arbejdsdelingen kunne samfundets produktionsresultat ved den samme samlede arbejdsindsats derfor have været større.

Skatterne påvirker personers og virksomheders adfærd. Arbejdsudbuddet påvirkes ikke blot af direkte skatter på arbejdsindkomst, men af alle former for skatter, der reducerer den disponible løn. Nettoeffekten af skatter er ikke entydig, idet skatterne skaber to modsatrettede virkninger på arbejdsudbuddet: Tilskyndelsen til at arbejde reduceres som følge af, at skatten beslaglægger en del af lønnen, men samtidig reduceres den disponible indkomst, således at der skal arbejdes mere for at opnå en given forbrugsmulighed. Der er ikke enighed blandt økonomer om fortegnet på nettoeffekten, men de fleste finder, at skatter, der reducerer den disponible løn, har en beskeden negativ effekt på arbejdsudbuddet.

Skatternes betydning for lønudviklingen og dermed for konkurrenceevne og beskæftigelse er heller ikke fuldt ud afklaret. Forskellige økonomiske analyser af skatters virkninger i en situation med arbejdsløshed påpeger, at progressiv beskatning kan dæmpe lønningerne til gavn for beskæftigelsen, fordi værdien af en lønstigning bliver mindre, når der sker en kraftigere beskatning af den sidst tjente krone. Dette er dog endnu ikke blevet empirisk kortlagt, ligesom det er uafklaret, om det samlede skattetryk på lønindkomst har betydning for løn og beskæftigelse.

Skatters betydning for forbrug og opsparing omfatter ligeledes to effekter. Skat af renteindkomst og formueafkast reducerer incitamentet til at spare op. På samme tid reducerer skatterne imidlertid den fremtidige disponible indkomst fra formuebesiddelsen, hvilket øger behovet for at spare op, hvis man vil sikre sig en given levestandard i fremtiden.

Det er vanskeligt at afgøre, hvilken af disse effekter på opsparingen der er dominerende. Der er dog en overvægt af analyser, der finder en beskeden negativ effekt af skatter på opsparingen. For låntagere er effekten derimod entydig: En rentefradragsret øger tilskyndelsen til at låne, og samtidig øges den disponible indkomst. Begge dele vil trække i retning af øget låntagning.

Skatters betydning for investeringerne beror på, hvordan virksomhedens kapitalomkostninger (udgifter til finansiering og afskrivning af investeringen) påvirkes af skattesystemet. Kapitalomkostningerne påvirkes dels af de skattemæssige afskrivningsregler, dels af hvordan investorerne beskattes af forskellige former for kapitalindkomst. Hvis de skattemæssige afskrivninger svarer til investeringens sande levetid, og virksomhedens overskud beskattes på samme niveau som andre former for kapitalindkomst, påvirkes kapitalomkostningerne ikke.

Boliginvesteringer og ejendomspriser berøres på samme måde af, hvordan skattesystemet påvirker omkostningerne ved at investere i en bolig. I Danmark beskattes kapitalgevinster på ejerboliger ikke, ligesom den løbende beskatning af boligen er væsentlig lavere end for andre former for kapitalindkomst, hvilket trækker i retning af større investeringer i ejerboliger og deraf følgende højere priser på byggegrunde.

Der findes ikke én måde at finansiere de offentlige udgifter på, som i enhver henseende er alle andre måder overlegen. I skattepolitikken må der derfor foretages en række politiske afvejninger mellem de forskellige hensyn og begrænsninger, der er nævnt ovenfor.

De skattepolitiske valg fastlægger en skattestruktur, dvs. den samlede beskatnings sammensætning på forskellige skatteformer. Den danske skattestruktur lægger ved international sammenligning stor vægt på personlig indkomstskat, moms og punktafgifter, herunder grønne afgifter, samt registreringsafgift på biler. Derimod indtager arbejdsgiverafgifter og bidrag til sociale ordninger en beskeden plads.

Skattepolitikken indebærer desuden et valg af talrige specifikke parametre i skattesystemet. De følgende spørgsmål illustrerer, hvor omfattende disse valg er: Hvilke elementer skal indgå i opgørelsen af den skattepligtige indkomst (især på områder, hvor indkomsten er vanskelig at opgøre)? Skal familier beskattes på grundlag af familiens samlede indkomst eller (som det nu næsten helt er tilfældet i Danmark) på grundlag af hvert enkelt familiemedlems egen indkomst? Skal personbeskatningen være progressiv og i givet fald, hvor stærk skal progressionen være? Skal varebeskatningen udformes som en generel moms med ens satser for alle varer eller differentieres efter varernes egenskaber (fx miljøbelastning, betydning for lavindkomstfamilier o.l.)? Skal kapitalindkomsten indgå i skattegrundlaget (og renteudgifter være fradragsberettigede), eller skal personer i stedet beskattes på grundlag af deres forbrug? Skal der både betales selskabsskat af selskabets overskud og indkomstskat af aktieudbytte hos aktionæren? Der er ingen enkle svar på sådanne spørgsmål; det beror på afvejninger af de forskellige hensyn og muligheder i skattepolitikken.

I en markedsøkonomi findes der ikke instrumenter, der kan tilvejebringe en ønsket omfordeling uden at skabe en mere uøkonomisk anvendelse af samfundets resurser. I økonomiske analyser af skattepolitikken er der særlig fokus på denne konflikt mellem effektivitets- og fordelingshensyn. Velfærdstabet ved at opkræve den sidste skattekrone til omfordelingsformål kan være betydelig i et samfund med høje skatter. Velfærdstabet er ikke blot proportionalt med, men progressivt stigende med skattesatsens højde.

De fleste industrilande gennemførte ligesom Danmark i 1980'erne og 1990'erne skattereformer, der reducerede skatteprocenterne for såvel personer som selskaber, men som så til gengæld udvidede skattegrundlaget ved at afskaffe eller begrænse en række fradragsmuligheder. Formålet var bl.a. at mindske velfærdstabet ved beskatningen.

Økonomiernes tiltagende åbenhed skaber nye problemstillinger for skattepolitikken og rejser spørgsmål som: Hvordan skal indkomst til og fra udlandet behandles skattemæssigt? Hvordan skal moms- og vareskatter indrettes i et EU uden grænsekontrol? Er der økonomiske fordele ved at koordinere eller harmonisere skatterne?

Økonomiske analyser anbefaler indkomstbeskatning efter et bopælsprincip, hvor indkomst beskattes i det land, hvor skatteyderen har fast bopæl, uanset i hvilket land indkomsten er optjent. Dette princip gør skattegrundlaget nogenlunde ufølsomt over for fx internationale kapitalbevægelser. Princippet forudsætter, at landene indgår dobbeltbeskatningsaftaler om at dele beskatningsretten efter skatteyderens bopæl, hvilket ikke altid er tilfældet.

En vanskelighed er desuden, at de nationale skattemyndigheder skal kunne kontrollere skatteydernes udenlandske indkomst. Forslag om udveksling af indberetninger mellem forskellige landes skattemyndigheder og forslag om en fælles a conto-renteskat i EU skal ses som forsøg på at modvirke, at kapitalindkomst unddrages beskatning. Afviklingen af grænsekontrol for varer i EU har gjort det vanskeligere at opretholde store forskelle i moms- og punktafgifter mellem landene. Vareskatterne er indrettet efter et destinationsprincip, hvor beskatningen sker i forbrugslandet. Uden grænsekontrol kan dette princip naturligvis ikke effektueres for privates import af varer direkte fra udlandet.

Koordinering og harmonisering af skattepolitikken og skattesatserne ville formentlig kunne løse nogle af problemerne ved de åbne grænser. Det er imidlertid et væsentligt problem især for kapitalindkomstbeskatning, at mobiliteten ikke er begrænset til nogle få lande, men er global. Derfor vil koordinering eller harmonisering blandt nogle få lande, fx EU-landene, formentlig kun have en begrænset effekt, og den internationale skattetænkning må forventes at føre til en form for skattekonkurrence mellem landene, der vil trække i retning af forholdsvis lave skatteprocenter for kapitalindkomst.

Skattepolitik er et lokalt eller nationalt anliggende. Der er ingen praktiske eksempler på internationale skatter, dvs. skatter udskrevet af en overstatslig myndighed. I den økonomiske faglitteratur har man analyseret fordelene ved internationale skatter på fx miljøområdet i form af fælles CO2-afgifter og den såkaldte Tobinskat på valutatransaktioner.

Modstanden mod internationale skatter er dels politisk — nationalstaterne forsvarer deres beskatningsret og vægrer sig ved at give andre adgang til at udskrive skatter på landets borgere — dels af praktisk, administrativ karakter, idet internationale skatter enten forudsætter overstatslige skattemyndigheder, der kan operere på tværs af landegrænser, eller et skattesamarbejde mellem lande. I sidstnævnte tilfælde opnås samme resultat ved harmonisering af de nationale skatter.

• skatter